잔여 영업시설에 대한 보상, 잔여지, 잔여건축물 등 ‘잔여’와 관련된 모든 논점은 우리 시험에서 매우 중요하다고 생각한다. 수용재결전치주의와 보상금증감청구소송도 A급 논점이다. 이 정도의 논점은 다른 문제를 머릿속으로 생각하면서, 기계적으로 손으로 써내려갈 수 있을 정도로 암기가 되어 있어야 한다.
사업시행자인 A광역시는 공익사업인 광로3류2호선 도로확장공사를 위하여 갑이 운영하는 전력송전제품 제조공장 중 일부 토지들을 수용하고자 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다. 그런데 갑은 수용재결절차에서, ‘A광역시가 제조공장 중 일부 토지를 분할하여 수용하면, 제조공장 전면부의 잔여 통로만으로는 제품을 적재하여 출고하는 대형트럭의 진출입이 곤란해지고, 대형트럭의 원활한 진출입을 위한 통로를 확보하기 위해서는 공장 건축물의 전면부 일부를 철거하여야 하므로, 그 공사비용 등을 추가로 보상해야 한다’고 주장하였다. 그러나 토지수용위원회는 ‘A광역시의 분할수용으로 제조공장에서 출고제품 상 · 하차 작업과 이동에 다소 불편이 있을지라도 이러한 사실만으로 제조공장의 운영이 사실상 불가능하게 될 정도는 아니다’라는 이유를 들어 갑의 주장을 배척하는 내용의 수용재결을 하였다. ★★★ (1) 갑의 주장을 배척한 토지수용위원회의 판단은 적법한가? ★★★ (2) 갑이 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설에 대해 손실보상을 청구하고자 하는 경우, 갑은 행정소송 제기하기 전에 토지수용위원회의 수용재결을 전치해야 하는지 그리고 토지수용위원회의 잔여 영업시설 손실보상청구를 기각하는 재결에 불복하고자 하는 경우 제기해야 하는 행정소송은? |
<예시 목차>
Ⅰ. 잔여 영업시설에 대한 보상가능성
1. 문제 상황
갑은 수용절차에서 A광역시가 도로확장공사를 위해 갑의 제조공장 일부를 수용함으로써 잔여영업시설에 대한 손실보상을 주장하였으나, 토지수용위원회는 분할수용으로 갑의 제조공장의 운영이 불가능한 정도가 아니라는 이유로 이를 배척하였다면, 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항의 잔여 영업시설에 대한 보상과 관련해 토지수용위원회의 판단이 적법한지가 문제된다.
2. 잔여 영업시설에 대한 보상의 요건
공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우 영업손실을 보상한다(토지보상법 시행규칙 제47조 제3항).
(1) 영업시설
영업이란 일정한 장소에서 인적 · 물적 설비를 갖추고 영리를 목적으로 하는 일체의 경제활동을 말하며, 영업시설이란 인적 · 물적 시설을 말한다.
(2) 잔여시설
잔여시설이란 영업시설 중 일부만이 공익사업에 편입되고 남은 시설을 말한다.
(3) 잔여시설에 새로운 시설을 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우
“공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우”란 잔여 영업시설에 시설을 새로이 설치하거나 잔여 영업시설을 보수하지 아니하고는 그 영업이 전부 불가능하거나 곤란하게 되는 경우만을 의미하는 것이 아니라, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설의 운영에 일정한 지장이 초래하고, 이에 따라 종전처럼 정상적인 영업을 계속하기 위해서는 잔여 영업시설에 시설을 새로 설치하거나 잔여 영업시설을 보수할 필요가 있는 경우도 포함된다(대판 2018.7.20. 2015두4044).
3. 설문
판례에 따르면, 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항의 잔여 영업시설에 대한 보상은 잔여 영업시설에 시설을 새로이 설치하거나 잔여 영업시설을 보수하지 아니하고는 그 영업이 전부 불가능하거나 곤란하게 되는 경우만을 의미하는 것은 아니므로, 토지수용위원회의 ‘제조공장의 운영이 사실상 불가능하게 될 정도는 아니다’라는 이유를 들어 갑의 주장을 배척하는 내용의 수용재결은 위법하다.
Ⅱ. (물음2)
1. 문제 상황
갑은 토지보상법 제47조 시행규칙 제3항에 따라 잔여 영업시설에 대해 손실보상을 청구하고자 하는 경우, 갑은 행정소송 제기하기 전에 토지수용위원회의 수용재결을 전치해야 하는지 그리고 토지수용위원회의 잔여 영업시설 손실보상청구를 기각하는 재결에 불복하고자 하는 경우 제기해야 하는 행정소송이 무엇인지가 토지보상법 제85조 제2항과 관련해 문제가 된다.
2. 수용재결 전치주의 여부
(1) 수용재결 전치주의의 의의
‘수용재결 전치주의’란 재결절차를 거치지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없도록 하는 것을 말한다. 즉, 행정소송을 제기하려면 수용재결을 전치하도록 하는 것을 말한다.
(2) 수용재결 전치주의를 채택한 이유
수용재결 전치주의를 채택한 것은 ① 토지보상법이 규정하고 있는 불복절차의 입법취지를 존중하고, ② 법원이 바로 개입하는 것보다 재결절차를 전치하는 것이 절차의 효율성 측면에서도 합리적이기 때문이다.
(3) 갑이 잔여 영업시설에 대해 손실보상을 청구하고자 하는 경우, 토지수용위원회의 수용재결을 전치해야 하는지
(가) 판례는 「구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로 인하여 잔여 영업시설에 손실을 입은 자가 사업시행자로부터 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설의 손실에 대한 보상을 받기 위해서는, 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다(대판 2018.7.20. 2015두4044)」고 본다.
(나) 따라서 갑은 잔여 영업시설에 대해 손실보상을 청구하고자 하는 경우, 토지수용위원회의 수용재결을 전치해야 한다.
3. 갑이 제기할 수 있는 행정소송
(1) 항고소송과 당사자소송
① 토지수용위원회는 행정소송법상 행정청으로 수용재결(토지보상법 제34조)이든 이의재결(토지보상법 제84조)이든 행정소송법 제2조 제1항 제1호의 ‘처분 등’에 해당한다. 따라서 수용재결과 이의재결은 항고소송의 대상이 될 수 있다(다만, 토지보상법 제85조 제1항은 제소기간의 특례를 두고 있다). ② 그러나 동법 제85조 제2항은 수용재결 및 이의재결에 관한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우에는 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 보상금증감청구소송을 제기할 수 있음을 규정하고 있다.
(2) 설문
(가) 토지수용위원회의 잔여 영업시설 손실보상청구를 기각하는 재결은 손실보상에 관한 재결이므로 토지보상법 제50조 제1항 제2호(손실보상)에 해당한다.
(나) 따라서 갑은 잔여 영업시설 손실보상청구를 기각하는 재결에 불복하는 경우, 토지보상법 제85조 제2항에 따라 수용재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 사업시행자인 A광역시를 상대로 보상금증액청구소송을 제기할 수 있다(대판 2018.7.20. 2015두4044).