보상금증감청구소송, 공법상 제한을 받는 토지의 평가는 특S급 논점이라고 생각하고 공물의 수용가능성 논점은 B급 정도 되는 논점이라고 생각한다. 보상금증감청구소송, 보증소는 우리 시험에서 특별하게 취급되는 S급 논점이다. 미친듯이 외우자.
A시의 시장 갑은 1990년에 「자연공원법」에 의하여 A시내 산지 일대 5㎢를 ‘X시립공원’으로 지정 · 고시한 다음, 1992년에 X시립공원 구역을 구분하여 용도지구를 지정하는 내용의 ‘X시립공원 기본계획’을 결정 · 공고하였다. 갑은 2017년에 X시립공원 구역 내 10,000㎡ 부분에 다목적광장 및 휴양관(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치하는 내용의 ‘X시립 공원 공원계획’을 결정 · 고시한 다음, 2018년에 갑이 사업시행자가 되어 이 사건 시설에 잔디광장, 휴양관, 도로, 주차장을 설치하는 내용의 ‘X시립공원 공원사업'(이하 ‘이 사건 시설 조성사업’이라 한다) 시행계획을 결정 · 고시하였다. 갑은 이 사건 시설 조성사업의 시행을 위하여 그 사업구역 내에 위치한 토지(이하 ‘이 사건 B토지’라 한다)를 소유한 을과 손실보상에 관한 협의를 진행하였으나 협의가 성립하지 않자 수용재결을 신청하였다. 관할 지방토지수용위원회의 수용재결 및 중앙토지수용위원회의 이의재결에서 모두 이 사건 B토지의 손실보상금은 1990년의 X시립공원 지정 및 1992년의 X시립공원 용도지구 지정에 따른 계획제한을 받는 상태대로 감정평가한 금액을 기초로 산정되었다. 다음 물음에 답하시오. ★★ (1) 을은 위 중앙토지수용위원회의 이의재결이 감정평가에 관한 법리를 오해함으로써 잘못된 내용의 재결을 한 경우에 해당한다고 판단하고 있다. 을이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 제기할 수 있는 소송의 의의와 그 특수성을 설명하시오. (15점) ★★★ (2) 을이 물음 (1)에서 제기한 소송에서 이 사건 B토지에 대한 보상평가는 1990년의 X시립공원 지정 · 고시 이전을 기준으로 하여야 한다고 주장한다. 을의 주장은 타당한가? (10점) ★ (3) 한편, 병이 소유하고 있는 토지(이하 ‘이 사건 C토지’라 한다)는 「문화재보호법」상 보호구역으로 지정된 토지로서 이 사건 시설 조성사업의 시행을 위한 사업구역 내에 위치하고 있다. 갑은 공물인 이 사건 C토지를 이 사건 시설 조성사업의 시행을 위하여 수용할 수 있는가? (15점) |
<예시 목차>
Ⅰ. 보상금증감청구소송의 의의와 특수성
1. 문제 상황
중앙토지수용위원회의 이의재결은 행정소송법 제2조 제1항 제1호의 ‘처분등’에 해당하므로 토지소유자 을은 이의재결을 대상으로 항고소송을 제기해야 하지만, 토지보상법 제85조 제2항은 수용재결 및 이의재결에 관한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 토지소유자등은 사업시행자를, 사업시행자는 토지소유자등을 상대로 보상금증감청구소송을 제기할 것을 규정하고 있어 문제가 된다.
2. 을이 토지보상법에 따라 제기해야 하는 행정소송
(가) ① 토지수용위원회는 행정소송법상 행정청으로 수용재결(토지보상법 제34조)이든 이의재결(토지보상법 제84조)이든 행정소송법 제2조 제1항 제1호의 ‘처분등’에 해당한다. 따라서 수용재결과 이의재결은 항고소송의 대상이 될 수 있다(다만, 토지보상법 제85조 제1항은 제소기간의 특례를 두고 있다). ② 그러나 동법 제85조 제2항은 수용재결 및 이의재결에 관한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우에는 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 보상금증감청구소송을 제기할 수 있음을 규정하고 있다.
(나) 을은 중앙토지수용위원회의 이의재결이 손실보상금에 대한 법리를 오해함으로써 잘못된 내용의 재결을 한 경우에 해당한다고 판단하고 있기 때문에 을이 제기할 수 있는 소송은 토지보상법 제85조 제2항의 보상금증감청구소송이 된다.
3. 보상금증감청구소송의 의의와 특수성
(1) 의의
수용재결이나 이의재결 중 보상금에 대한 재결에 불복이 있는 경우 보상금의 증액 또는 감액을 청구하는 소송을 보상금증감소송이라 한다(토지보상법 제85조 제2항).
(2) 법적 성질(특수성)
1) 단일소송
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 보상금증감소송은 1인의 원고와 1인의 피고를 당사자로 하는 단일소송이다(토지수용위원회는 제외된다).
2) 형식적 당사자소송
보상금증감청구소송은 실질적으로 행정청의 처분등(위원회의 재결)을 다투는 것이나 형식적으로는 처분등으로 인해 형성된 법률관계를 다투기 위해 제기하는 이러한 소송을 형식적 당사자소송이라 한다.
3) 형성소송인지 확인 · 급부소송인지 여부
① ⓐ 재결의 처분성을 공정력(구성요건적 효력)을 강조하면서 보상금증감청구소송을 재결에서 정한 보상액의 취소 · 변경을 구하는 소송으로 보는 견해(형성소송설)와, ⓑ 보상금증감청구소송을 법규에 의해 객관적으로 발생하여 확정된 보상금액을 확인하거나 부족한 액수의 지급을 청구하는 소송으로 보는 견해(확인 · 급부소송설)가 대립된다. ② 현행 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항이 토지수용위원회를 피고에서 제외하여 보상금증감청구소송이 가지는 재결에 대한 취소 · 변경의 의미를 축소하고 있는바 확인 · 급부소송설이 타당하다.
(3) 소송요건(보상금증액청구소송의 경우)
1) 원고적격
토지소유자와 관계인이다.
2) 피고적격
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항은 보상금증액청구소송에서의 피고를 ‘사업시행자’로 하고 있다.
3) 제소기간
수용재결인 경우는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거친 경우는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항).
(4) 설문
을은 토지보상법 제85조 제2항에 따라 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 사업시행자인 갑을 상대로 보상금증액청구소송을 제기할 수 있다. 보상금증액청구의 소송에서 입증책임은 원고인 을에게 있다(대판 1997.11.28. 96누2255).
Ⅱ. 공법상 제한을 받는 토지의 평가
1. 문제 상황
토지소유자 을이 사업시행자 갑을 상대로 한 보상금증액청구소송에서 이 사건 B토지에 대한 보상평가는 1990년의 X시립공원 지정 · 고시 이전을 기준으로 하여야 한다고 주장한다면 을의 주장이 타당한지가 토지보상법 시행규칙 제23조의 공법상 제한을 받는 토지의 보상평가와 관련해 문제된다.
2. 공법상 제한을 받는 토지의 의의
‘공법상 제한을 받는 토지’란 관련 법률에 의해 이용규제나 제한을 받는 토지를 말한다.
3. 공법상 제한을 받는 토지의 종류와 보상평가
(1) 종류
1) 일반적 계획제한
‘일반적 계획제한’이란 공법상 제한 그 자체로 목적이 완성되고 구체적인 공익사업의 시행이 필요하지 않은 계획제한(계획의 지정 또는 변경)을 말하며, 대표적인 예는 아래와 같다(1.용도지역 등의 지정 · 변경, 2. 「군사기지 및 군사시설보호법」에 따른 군사시설보호구역의 지정 · 변경, 3. 「수도법」에 따른 상수원보호구역의 지정 · 변경, 4. 「자연공원법」에 따른 자연공원 및 공원보호구역의 지정 · 변경, 5. 그 밖에 관계 법렬에 따른 위 제2호부터 제4호와 비슷한 토지이용계획의 제한)(토지보상평가지침 제23조 제2항).
2) 개별적 계획제한
‘개별적 계획제한’이란 공법상 제한이 구체적인 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해지는 계획제한(계획의 지정 또는 변경)을 말하며, 대표적인 예는 아래와 같다(1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제7호에서 정한 도시 · 군계획시설 및 제2조 제11호에서 정한 도시 · 군계획사업(가. 도시 · 군계획시설사업, 나. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 다. 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업)에 관한 같은 법 제30조 제6항에 따른 도시 · 군관리계획의 결정고시, 2. 법 제4조에 따른 공익사업을 위한 사업인정의 고시, 3. 그 밖에 관계 법령에 따른 공익사업의 계획 또는 시행의 공고 또는 고시 및 공익사업의 시행을 목적으로 한 사업구역 · 지구 · 단지 등의 지정고시)(토지보상평가지침 제23조 제3항).
3) 제3유형의 공법상 제한
일반적 계획제한의 해당하는 계획제한이라도 ① 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 경우뿐만 아니라(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항), ② 특정 공익사업을 직접 목적으로 용도지역 또는 용도지구 등을 변경하지 않은 것도 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아야 한다(대판 2015.8.27. 2012두7950).
4) 설문
‘1990년의 X시립공원 지정 및 1992년의 X시립공원 용도지구 지정에 따른 계획제한’은 구체적인 공원사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이 아니므로 3가지 유형 중 ‘일반적 계획제한’에 해당한다(대판 2019.9.25. 2019두34982).
(2) 평가
1) 일반적 계획제한
공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 본문).
2) 개별적 계획제한
개별적 계획제한을 받는 토지에 대해서는 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 단서).
3) 제3유형의 공법상 제한
가. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경된 경우
당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제2항).
나. 특정 공익사업을 목적으로 용도지역 등이 변경되지 않은 경우
어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등의 지정 또는 변경을 하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다(대판 2015.8.27. 2012두7950).
4) 설문
일반적 계획제한에 해당하는 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 본문). ‘B토지에 대한 보상평가는 1990년의 X시립공원 지정 · 고시 이전을 기준으로 하여야 한다’는 을의 주장은 타당하지 않다.
Ⅲ. 공물의 수용가능성
1. 문제 상황
병이 소유하는 토지는 문화재보호법상 보호구역으로 지정된 토지로 공물(공적 목적에 제공된 물건)로, 공물은 현재 공적 목적에 제공되고 있는 상태임에도 공용폐지(공용 목적에 사용하지 않겠다는 법적 행위)를 하지 않고 다른 공적 목적(설문에서는 다목적광장 및 휴양관시설 조성사업)을 위해 수용할 수 있는지가 문제된다.
2. 학설
(1) 부정설
공물을 다른 행정목적에 제공하기 위해서는 공용폐지가 선행되어야 한다는 견해로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제19조 제2항(공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용 또는 사용할 수 없다)을 실정법적 근거로 한다(다수설).
(2) 긍정설
현재 공공목적에 제공되고 있는 물건은 가능한 현재의 용도를 유지하기 위하여 공물은 수용의 목적물로 할 수 없는 것이 원칙이나, 보다 더 중요한 공익사업에 제공할 필요가 있는 경우에는 공물도 예외적으로 공용폐지가 선행되지 않고서도 수용의 목적물이 될 수 있는 것으로 본다. 그리고 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제19조 제2항은 ‘특별히 필요한 경우’에는 다른 공익사업에 수용할 수 있다는 것으로 해석한다.
3. 판례
판례는 지방문화재로 지정된 토지도 택지개발을 위해 수용될 수 있다고 보고 있어 긍정설의 입장이다(대판 1996.4.26. 95누13241).
4. 검토
공물은 원칙적으로 수용의 대상이 아니지만 특별한 필요가 있는 경우 공용폐지를 한 후 다른 공익사업을 위해 수용하여야 한다(부정설). 따라서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제19조 제2항의 ‘특별히 필요한 경우’란 법령에 명문의 규정이 있는 경우로 해석하여야 한다.
5. 설문
부정설에 따르면, 사업시행자 갑은 병소유의 이 사건 C토지에 대해 바로 시설 조성사업을 위한 수용을 할 수는 없고, 공용폐지를 한 후에 수용을 할 수 있다.